2015年12月31日，pc大神28预测吧教授、中国公共采购研究所所长曹富国出席由中国科学院大学举办的“政府和社会资本合作模式法律制度建设高峰论坛”，并以“中国政府与社会资本合作模式立法研究”为主题发表主旨演讲。我校从事政府采购与PPP法律政策与理论研究的部分研究生参加了本次会议。
会上，曹富国教授做着重从六个方面讨论了政府与社会资本合作立法问题。
一、政府采购与PPP立法的关系
曹富国教授指出，在ＰＰＰ视野下，有三个层次的“采购”问题。这些问题不仅使PPP立法与政府采购紧密相关，而且是PPP立法应该着重解决的法律政策问题。第一，在项目识别层面上的采购问题；这一层面的“采购”问题是要回答用什么方式来满足政府提供公共服务的需求问题。政府需要识别公共服务的提供是否适用采用PPP项目，政府在基于实践做出判断，公共服务是由政府提供，还是传统采购提供，或者是采取创新的方式提供？并要进行物有所值与财政可承受能力的分析。第二个层面的采购是，在确定由PPP的方式提供公共服务后，如何选择社会投资人；第三个层面上的采购是，选中社会资本后成立的项目公司的采购问题。项目公司成立后是企业，项目公司作为公司，《政府采购法》还能管吗？这个问题本质上就是业界所纠结的“二次”招标问题。这三个层面上的采购问题都是我们在PPP立法中要着重解决的问题。
二、PPP的法律意义
PPP的定义是什么？PPP的含义有多个层面，从最广义的政府与社会所发生的任何合作关系，到中观意义上的社会提供公共服务，再到狭义上的政府采购。PPP概念的泛化，无所不包，无处不在，使其很容易失去自我。PPP立法必须探求其核心概念和特征，厘清其法律概念。PPP首先是传统政府采购的高级创新形态。PPP是实现从物的采购到提供服务的采购，将所有的要素整合在PPP框架之下。其次，PPP是公共服务的创新性采购方式。我国PPP立法应围绕这两者进行。
三、我国PPP的典型形态与区别立法模式
我国PPP的典型形态有：政府采购型；特许经营型；股权合作型；非典型形态的典型化（基于中国特殊实践总结的典型形态）。在PPP实践中大部分是通过股权合作的形态。地方政府授予其所拥有的国企合作，政府在其中持股，由双方合股建立项目公司，项目公司是PPP中的P2（社会资本）还是P1（政府）？如果政府通过项目公司实现了控股，在采购理论中倾向看作是政府职能的延伸，如果是政府是少数股东，由社会资本控制项目公司，则政府的地位又不同，实践中延伸的更多的政策问题，法律应进行有效的回应考，而在政策层面与理论方面对股权合作型PPP探讨不多。
股权合作型PPP，相当于政府左右手，政府一只手选择社会资本方与社会资本方合作，另一只手对社会资本方授予合同，在股权合作型的PPP中，政府选择社会资本的程序会很简单，可能导致国有企业跑马圈地，导致更多不确定性。
四、PPP模式立法问题的定性
中国现行PPP法律政策两社会资本选择纳入《政府采购法》或《招标投标法》，但中国《政府采购法》、《招标投标法》都属于传统的公共采购法；传统采购法能包容不下PPP的复杂、创新的形态吗？如《政府采购法》抵制长期的伙伴关系，强调竞争；PPP是合同打包，必须是建立长期的伙伴关系；政府采购要求贯彻保护中小企业等政策，而PPP要求的是大资本，在这种情况下，我们面临的选择是改革《政府采购法》，或者是进行单独的PPP立法。所以，ＰＰＰ的立法问题，既有制订新的PPP法的问题，也有改革传统采购法，使其能够包容PPP这种创新形态的政府采购问题。
五、PPP视野下中国公共采购法律体系的构成及其协调问题
中国的PPP法不可能是一部法律，也可能是多部法律。后者是最现实的选择。ＰＰＰ法、政府采购法、特许经营法，不是一个彼此取代的关系，它们应该是一个和谐的公共采购法律体系下的一部分。这个法律体系既包括传统的采购法，也包括ＰＰＰ视野下的采购法，还包括传统的和PPP视野下的国有企业采购法。中国加入WTO政府采购协定的最近出价已经包含了两家国有企业。这使得对国有企业采购的法律规制非常迫切地被提上日程。法律体系下的不同部分要解决彼此之间法律政策的协调问题。
六、立法研究的理论支持体系和高度
PPP是个典型的多学科，跨学科领域。PPP立法需要法理学和法学多个部门法学理论的支持。同时，PPP立法需要经济学、管理学等其他学科理论的支持。在多学科、多领域理论的支持下，中国要建立包容性、可持续性、可竞争、、透明的、能救济的PPP模式。关于可持续性，要从两个方面理解，首先要保障PPP交易模式的可持续性，关注PPP合同的正当性根基，保障正当的程序。其次，PPP要致力于促进社会公平、正义
、包容共享，推动政府发展的可持续性。竞争透明的PPP程序很重要，如果选择社会资本程序出问题，应该给市场主体救济途径，使制度运行良好，增加可预期性。
中国科学院大学副校长王艳芬通过几个PPP的案例，讨论PPP各方的权利义务问题；财政部科学研究所的所长刘尚希认为PPP的核心是共建，要实现理论创新，更多关注行为法学，突破领域的争议，PPP立法要关注政府、社会资本、公众（老百姓）三个主体收益、风险的问题。中国科学院条件保障与财务局副局长聂常虹从PPP的理论意义、现实影响；PPP模式是完善社会主义市场经济的重要举措；PPP是适应新常态手段；PPP是构建现代财政制度的要求等几个重要方面讨论了PPP问题。最后，国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员孟春进行了总结。我院研究生张子亚、戴思桦、魏昀天、黄江玉参与此次会议的学习。
（文/黄江玉）
